Sobre memos (conclusão?)

Afinal, parece-me agora que não é muito difícil deslindar a confusão dos dois memos ou cartas ou documentos, para a UE, para o FMI ou para ambos, assinados ou não em conjunto com o Governo. Só o percebi hoje, numa segunda leitura do MoU e não percebo como não tinha dado antes por isso. Diga-se que estive bem acompanhado na dificuldade de perceber. Talvez fosse mais sensato deixar cair este assunto, que começa a poder ser considerado uma discussão oca, mas acho que, tendo suscitado dúvidas, é meu dever esclarecer, tanto quanto penso que o posso fazer. Com isto, creio que concluo.

Recordemos. Circulam por aí dois documentos, sem assinatura, sem indicação de autoria, um deles até sem data: 1. O “Portugal: memorandum of understanding on specific economic policy conditionality”, a que chamei e vou chamar o MoU e que foi divulgado dia de aprovação do acordo e da conferência de imprensa da “troika”. 2. Um memorando unilateral intitulado “Portugal - memorandum of economic and finantial policies”, a que vou chamar o MEFP e que, tanto quanto sei, apareceu pela primeira vez apresentado por Louçã, no debate com Sócrates, como carta posterior dirigida ao FMI. 

Confusão: para alguns, o MoU dizia respeito à UE e o MEFP ao FMI. Para outros, eu incluído, o documento de pré-acordo com a “troika” era o MoU, sendo o MEFP um documento do governo, de descrição de políticas, com objetivos mal definidos (documento de trabalho para a negociação do MoU?). Ainda para outros, o documento acordado com a “troika” era só o MEFP. Outros afirmaram que estavam no MoU coisas que só aparecem no MEFP e chamaram MoU ao MEFP. Tudo isto apontei nas entradas anteriores.

Tendo criticado esta confusão e o mau uso de termos por parte de responsáveis políticos e jornalistas, quero deixar claro que não faço processos de intenção, suspeitando de manipulação propositada.

O elemento essencial de esclarecimento em que - penitencio-me - só agora reparei, é que o MoU refere o MEFP, dá-lhe clara importância. Logo no preâmbulo, diz o MoU “release of the instalments will be based on observance of (…) a positive evaluation of progress made with respect to policy criteria in the Memorandum of Economic and Finantial Policies” (“A libertação das prestações será baseada na  condição de (…) uma avaliação positiva do progresso feito em relação aos critérios políticos do memorando … - MEFP”).

Portanto, ambos os documentos valem em conjunto e articulam-se, embora com algum afastamento da caracterização formal deste tipo de documentos. Como escrevi e é coisa bem conhecida para quem anda envolvido em negociações de qualquer tipo, um “negócio” traduz-se formalmente num contrato, num acordo, num protocolo, até num tratado. Numa fase preliminar, pode-se redigir um documento menos vinculativo, um memorando de entendimento, como é o MoU de que estamos a falar. É sempre bilateral e, por isto, referindo “as duas partes”, “as duas entidades”, “os dois governos” (ocasionalmente, mais do que dois). Ou então, despersonaliza-se e diz-se apenas “vai-se fazer…”, como é o estilo deste MoU.

Na terminologia em língua inglesa, um MoU também se chama “letter of intent”, carta de intenções, assinada por ambas as partes. No entanto, também se chama por vezes carta de intenções a uma declaração unilateral, de uma só das partes, geralmente dirigida à outra. Claro que um memorando deste tipo é só assinado por essa parte, que aparece personalizada no texto. Parece óbvio que é o caso do MEFP, em que “we”, o governo, declara a intenção de desenvolver uma determinada política. E, de facto, essa política de compromisso com as regras do resgate está mais desenvolvida e clara no MEFP, unilateral, do que no MoU bilateral. Não fosse, como disse, o MoU ficar condicionado ao cumprimento do MEFP, é possível - arrisco opinião jurídica de leigo - que se levantassem dúvidas sobre o valor contratual de cada um dos dois documentos. Mas isto é discussão para juristas, não para mim.

A expressão “policy conditionality” no título do MoU é hoje corrente neste tipo de negociações ("googlem" e apanham-na em muitos processos de "ajuda") mas não é feliz, neste caso, porque não serve para distinguir essencialmente os dois documentos. De facto, o MoU, como diz esse título, lista condições que Portugal tem de cumprir para receber o empréstimo de resgate, mas afinal aquilo que, até com maior amplitude e desenvolvimento, já figura no MEFP. O que se pode dizer é que o MoU dá mais ênfase à calendarização e ao processo de monitorização das medidas com que o MEFP compromete o governo. Ou então, para ser maldoso, a distinção entre os dois documentos serve principalmente para “vergar” Portugal com um documento, o MEFP, que não é transparentemente um acordo negociado amigavelmente entre as partes, que parece mais uma contrição de baraço ao pescoço.

Afinal, todos estes aspetos formais não deixam de ser importantes, porque em política não há formalidades insignificantes e principalmente porque podem levar a suspeitar de que os erros de domínio da terminologia e dos processos formais possam ter intenções de “agitprop”. Mas mais importante é a matéria substantiva. Ela é a política de submissão aos “resgatantes” que passa por todo o MEFP. Neste sentido, obviamente que eu ter aparentemente desvalorizado o MEFP, em termos formais e de valor contratual (que, repito, estava longe de parecer evidente), não impede que, politicamente, ele seja muito mais importante do que o MoU, que até o invoca como base, tal como disse acima. 

Finalmente, nenhuma confusão teria havido se o governo, cumprindo o seu elementar dever de transparência, tivesse publicado ambos os textos e explicado o seu valor contratual e legal. Isto faz-me lembrar o que diz um texto explicativo do que são os memos de entendimento (MoU), que muitas vezes eles são usados como subterfúgio para evitar formas de acordo ou contrato que teriam de ser tornadas públicas ou homologadas.

E acabo esta discussão, porque, infelizmente, há coisas mais importantes, desde logo muito mais o que diz o memo do que o que é um memo.

Nota - E se quisesse voltar a complicar mais a questão, chamaria a atenção para que afinal os documentos em causa não são só estes dois que temos estado a discutir, mas sim três. O MoU refere ainda um outro (anexo do MEFP?), o “Technical memorandum of understanding” (TMU), que julgo que ninguém conhece. E não é para que confundir que um MoU chame um MEFP que é uma carta de intenção e não um memorando de entendimento, mas que parece incluir um desconhecido documento que volta a ser um memorando de entendimento?

Sobre memos (continuando)

Não tinha intenção de escrever esta entrada, que pode parecer um pouco professoral e pretensiosa (se assim o considerarem, desde já as minhas desculpas), mas talvez se justifique tendo em conta mensagens com dúvidas que recebi e que manifestam alguma confusão ou desconhecimento de terminologia. Vou-me repetir, mas tentando ser mais esclarecedor e cingindo-me às definições consagradas. Se não nos entendemos nos nomes nunca nos entenderemos nas coisas. Norma básica de investigador, para quem a terminologia é matéria essencial.

O que é uma carta toda a gente sabe mesmo o Sr. La Palisse. Mas em que diferem um memorando tradicional (memo, para abreviar) e um memorando de entendimento (“memo of understanding”, MoU)? Por razões profissionais, memos fiz muitos e continuo a fazer. MoU faço mais recentemente, quando antes fazia ou propunha apenas acordos, convénios ou protocolos.

Um memo, tradicionalmente, é um texto unilateral em que uma pessoa expõe a outra um assunto, com fundamentos, alternativas, prós e contras, etc., para fundamentar uma decisão. Muito vulgarmente, um assessor a escrever a um administrador. Coisa velha até na nossa diplomacia, os “papeis amarelos”. Pode-se assemelhar a um relatório, a um parecer, a uma proposta, a um estudo. Pode ser solicitado ou da iniciativa do próprio. Obviamente, não tem qualquer valor legal e não compromete nem o autor nem o destinatário. Tem natureza essencialmente informativa. Relendo o tal memo para o FMI, convenço-me de que é mesmo um memo deste tipo tradicional, em que dá a saber o que são as políticas já adotadas e medidas previstas pelo governo. Não há uma única frase de compromisso e nem uma vez é mencionada a outra parte, o FMI.

Os MoU relacionam-se com os tradicionais acordos (designo assim, em geral, acordos, convénios, protocolos, etc.). São mais recentes, principalmente em Portugal e refletem a maior complexidade da elaboração dos acordos. Antes, de uma conversa entre as partes, passava-se quase diretamente à redação e assinatura de um acordo. Hoje, é frequente que o acordo tenha de passar por níveis sucessivos de decisão, mas em que cada nível quer estar seguro de bases adquiridas em níveis inferiores ou em fases anteriores. É para isto que servem os MoU, que traduzem o acordo preliminar estabelecido entre negociadores para depois ser consagrado em acordo formal. No entanto, consoante os termos concretos do MoU, ele pode já ter caráter vinculativo e legal, podendo ser um subterfúgio para evitar formalidades, como a aprovação por parlamentos ou por órgãos com competência exclusiva.

Portanto, não é um simples documento informativo, traduz já um grau maior ou menor de compromisso. No entanto, em princípio, mas com exceções, não é ainda o compromisso final. Por exemplo, no caso presente, o MoU negociado com a “troika” servirá de base para a decisão final, que compete à Comissão europeia ou ao Ecofin, ao governo do BCE e à direção do FMI. Por isto é que o acordo final até pode vir a ter algumas diferenças, como se está a ver pelas notícias de condições adicionais exigidas pela Alemanha e pela Finlândia.

Em conclusão, para quem conhece minimamente estas coisas - e devia conhecer se responsável por qualquer instituição com práticas de negociação, seja uma empresa seja um partido - o texto divulgado por Louçã, no debate, é um memo tradicional, informativo, como imagino que deve ter havido dezenas na fase de negociação. Tanto quanto consigo perceber, o único MoU, envolvendo o governo e os três componentes da “troika” é, como o próprio nome indica claramente, o “Portugal: memorandum of understanding on specific economic policy conditionality” (reproduzido na figura).

Nota 1 - um pequeno pormenor que devia ter saltado à vista. Em todo o texto do tal memorando, enumeram-se as medidas já tomadas ou a tomar com frases de tipo “our program…”, “we will…”, “we have taken care…”. É óbvio que este plural não pode ser de governo + FMI, que não teve nenhum programa nem tomou nenhuma decisão. “We” é o governo, que obviamente não escreve “I”. Portanto, é um documento unilateral, de forma alguma um MoU entre duas partes. Em parte nenhuma se usa esta fraseologia no verdadeiro MoU.

Nota 2 - Espanta-me que nenhum jornalista tivesse dado por isto, tanto mais que as afirmações de Fazenda tiveram destaque de conferência de imprensa. Mas mais me espanta que ninguém do aparelho propagandístico de Sócrates tivesse usado isto para descredibilizar tecnicamente Louçã. Devem estar bons para o chefe, sabem imenso de matreirices mas nada de coisas sérias.